Государственно-частное партнёрство. ГЧП - это государственно-частное партнерство

В экономике многих стран появилась особая форма отношений коммерческих предприятий и власти. Для обозначения этого взаимодействия используется понятие государственно-частного партнерства. Рассмотрим его далее подробно.

Общие сведения

Государство и частный бизнес формируют альянс для реализации проектов, имеющих общественное значение, в самых разных областях деятельности. Взаимодействие власти и коммерческих структур вышло в настоящее время на новый уровень. В настоящее время оно закрепляется на законодательном уровне в 224-ФЗ. Эти отношения можно вполне рассматривать как неотъемлемый признак смешанной экономики.

Особенности

Развитие частно-государственного партнерства способствует формированию базовых моделей финансирования, методов управления, отношений, связанных с собственностью. В данном процессе принципиальную важность приобретает комплекс вопросов, касающихся перераспределения правомочий. Они возникают как неизбежное следствие расширения взаимодействий коммерческих структур и власти. Ряд экспертов считает, что во многих случаях государственно-частное партнерство - это в определенной степени приватизация либо ее абсолютная альтернатива. Такое мнение, например, высказывается относительно концессий. Между тем стоит отметить, что государственно-частное партнерство - это действительно институциональный способ преобразования сфер деятельности, относящихся традиционно к ведению власти. Однако при этом используемые при сотрудничестве инструменты не выводят их полностью за рамки госрегулирования.

Перераспределение правомочий

Государственно-частное партнерство - это сотрудничество, предполагающее предоставление не всех юридических возможностей, на которые распадается суверенное право собственника в хозяйственном обороте, а только определенной их части. Речь идет о праве управления, изменения капитальной стоимости материальных ценностей, переуступки некоторых правомочий иным лицам. Достаточно обширный опыт перераспределения юридических возможностей между властью и коммерческими структурами имеется в сферах общественных услуг, а именно - инфраструктурных отраслях. В них исторически сформировались традиции передачи государством некоторых основных правомочий частному бизнесу. Власть отвечает перед обществом за непрерывное поступление публичных благ. Этим обуславливается стремление сохранить некоторые отрасли в госсобственности. Вместе с этим частные предприятия отличаются высокой мобильностью, эффективностью эксплуатации ресурсов. Кроме этого, коммерческие структуры склонны к внедрению инноваций. Государственно-частное партнерство - это способ задействования преимуществ обоих видов собственности без глубоких перемен в обществе.

Участие власти

Государство при любых условиях остается участником публично-правовых отношений. Данное обстоятельство выступает ключевым и для гражданских правоотношений, в которых власть как суверен не является рядовым субъектом права. В связи с этим нельзя говорить об изначальном равноправии частного и государственного партнеров. Оно наступит только в том случае, если на базе суверенных прав власти в соглашении о взаимодействии будут определены условия и специфика реализации гражданских правоотношений. Другими словами, государство станет особым субъектом. Это выражается в первую очередь в том, что власть сама устанавливает юридические рамки, в которых должны действовать все остальные участники. Кроме этого, она сохраняет свои управленческие, распорядительные функции, даже если вступит на принципе равенства в отношения. Это обуславливается наличием полномочий выносить административные акты. Они, в свою очередь, игнорируют указанное равенство. Изначально предполагается, что государство вступает в гражданский оборот не для удовлетворения собственных специфических интересов, а для наиболее результативной реализации публичной власти.

Роль власти

Утверждаемые в рамках ГЧП проекты представляют собой не просто соединение ресурсов. Они являются совершенно особой конфигурацией соответствующих правомочий и интересов взаимодействующих субъектов. В первую очередь государство, выступая в качестве одной из сторон партнерства, является носителем общественно-значимых целей и потребностей. При этом оно исполняет и контрольную функцию. Во-вторых, являясь участником хозяйственного оборота, государство заинтересовано не только в высоких результатах партнерства, но и в обеспечении своего коммерческого эффекта. Кроме этого, как любой нормальный предприниматель, участник таких отношений стремится к максимизации прибыли. В связи с этим в секторе коммерческих интересов между сторонами вполне уместен, а в ряде случаев необходим торг о разделе вероятных рисков, характере передаваемых правомочий, условиях их предоставления и использования.

Отношения собственности

Как показывает международный опыт, степень участия власти и коммерческих структур, условия их сочетания могут отличаться, и в ряде случаев весьма значительно. Так, организации могут выступать в качестве участника соглашения. Как правило, это на поставку продукции или оказание услуг для госнужд, на управление, предоставление техпомощи и проч. В этом случае права собственности четко разделены. Существуют и иные формы, в которых проявляется такое государственно-частное партнерство. Примеры тому - договоры о разделе продукции и лизинговые соглашения. В рамках взаимодействий возможна частичная передача ряда правомочий собственности. Как правило, они включают в себя возможности пользоваться, управлять и владеть имуществом. Такое партнерство имеет место при заключении Кроме этого, предусмотрено долевое или акционерное участие предпринимателя в госструктурах. Государственно-частные предприятия являются выражением более высокого уровня интеграции капитала в рамках сотрудничества коммерческих организаций и власти.

Ключевые характеристики

Структура и модели частно-государственного партнерства весьма разнообразны. Однако существует ряд характерных черт, позволяющих выделить данный институт в самостоятельную категорию. В первую очередь стоит отметить, что ГЧП создается как формализованная кооперация коммерческих и госструктур. Вступление в такое сотрудничество направлено на достижение конкретных целей и опирается на соответствующие договоренности участников. Анализируя зарубежный опыт, можно отметить следующие черты партнерства:

Определенные, зачастую продолжительные сроки действия договоров. Они могут составлять 10-20 лет, а в случаях концессий - до 50. Государственные контракты формируются под конкретный объект. Например, это может быть дорога, порт, инфраструктура. Выполнение заказа ограничивается точной датой.
Специфические виды финансирования программ. Реализация проектов осуществляется за счет инвестиций коммерческих организаций, дополненных ресурсами госфондов. Имеет место также совместное вложение капитала нескольких участников.
Обязательное наличие конкуренции. В таких условиях за каждый контракт или концессионное соглашение идет борьба между потенциальными участниками.
Ответственность между сторонами распределяется в специфических формах. Государство определяет цели с позиции общественного интереса, устанавливает качественные и стоимостные показатели, ведет мониторинг реализации программ. При этом коммерческая структура принимает на себя ответственность за оперативную деятельность на различных этапах - разработку, финансирование, управление, строительство, эксплуатацию, практическое предоставление услуг пользователям.
Риски между сторонами разделяются на основании договоренностей.

Вклад участников

Коммерческие структуры обеспечивают профессиональный опыт, финансовую поддержку, эффективное управление, оперативность и гибкость в процессе принятия решений, проявляют способность к новаторству. В рамках партнерства внедряются инновационные методы работы, модернизируется техника, совершенствуются технологии. В процессе сотрудничества появляются новые формы производственной организации, образуются компании, в том числе с зарубежным капиталом, формируется эффективная кооперация с подрядчиками и поставщиками. При этом на рынке рабочих ресурсов растет спрос на хорошо оплачиваемых и высококвалифицированных сотрудников.

Государство, в свою очередь, обеспечивает определенные правомочия собственника, предоставляет налоговые послабления, гарантии, финансовые и материальные средства. Власть в рамках сотрудничества с коммерческими структурами получает возможность реализовывать свои прямые функции - контроль, регулирование, соблюдение общественного интереса. По ходу развития партнерства государство может плавно смещать акценты с конкретных проблем возведения и эксплуатации объектов на административно-контрольные задачи. Возникающие перераспределяются в сторону коммерческих структур. Общественное значение партнерства состоит в том, что в результате выигрывает общество как пользователь услуг более высокого качества.

Сотрудничество на местном уровне

Особое значение программы частно-государственного партнерства имеют в муниципалитетах. Города и поселки несут основную нагрузку по реализации общественно-значимых задач в разных сферах хозяйствования. К этим областям, в частности, относят транспорт, ЖКХ, охрану природы, жилищное строительство, газо- и энергообеспечение. Ключевой проблемой, с которой сталкиваются местные власти, выступает недостаток финансирования. В связи с этим привлечение капитала коммерческих структур, в соответствии с 224-ФЗ, становится обычной практикой.

Административные договоры

В мировой практике приняты различные формы сотрудничества власти и коммерческих компаний. В качестве одной из них выступают государственные контракты. Они представляют собой административные договоры, которые заключаются между коммерческой организацией и органом управления (федеральным, региональным, местным). Наиболее распространено государственно-частное партнерство в социальной сфере, в области поставки продукции для муниципальных или госнужд, управления, оказания техпомощи. В административных договорах право собственности не предоставляется коммерческой организации. При этом риски и расходы полностью ложатся на государство. Заинтересованность коммерческой структуры в том, что в соответствии с договором она получает право на оговоренную часть дохода или собираемых платежей. Как показывает практика, такие соглашения позволяют не только повысить престиж компании, но и гарантированно получить возможные преференции и льготы, устойчивую прибыль и занять позицию на рынке.

Лизинговые соглашения

В рамках сотрудничества распространены сделки по передаче имущества, находящегося в муниципальной или госсобственности, коммерческой структуре в пользование за определенную плату. Это может быть сооружение, здание, помещение, земельный участок. Аренда в традиционной форме предполагает возвратность предмета соглашения. При этом правомочие по распоряжению имуществом остается у собственника, и при заключении договора коммерческой структуре не предоставляется. В некоторых случаях организация может выкупить сооружение, помещение или земельный участок. Аренда в форме лизинга всегда предполагает такое условие.

Концессия

Эта форма частно-государственного партнерства приобретает в настоящее время все большее распространение. Особенность концессии заключается в том, что муниципальные или госорганы в рамках сотрудничества остаются полноправными собственниками имущества, уполномочивают коммерческое объединение исполнять функции, оговариваемые в договоре, в течение определенного периода. Для этого фирме передаются юридические возможности, необходимые для обеспечения функционирования концессионного объекта. За эксплуатацию имущества коммерческая структура вносит плату в порядке и на условиях, установленных соглашением. При этом право собственности на продукт передается пользователю.

Особенности соглашения

Концессия обладает следующими признаками:

В качестве предмета всегда выступает муниципальная или госсобственность. Им также может являться монопольная деятельность государства или МО.
В качестве одного из участников соглашения выступает уполномоченный муниципальный либо госорган.
Целью концессии является удовлетворение общественных потребностей.
В качестве основы отношений выступает соглашение.
Концессия предполагает возвратность предмета договора.

При заключении контрактов, лизинговых соглашений государство либо муниципалитет выступает в качестве субъекта гражданского права. Соответственно, для их эффективной работы достаточно положений ГК. При концессионных отношениях государство в первую очередь является институтом публичного права. В этой роли оно не просто передает часть правомочий коммерческим компаниям, но и делегирует определенную долю властных функций. Такое предоставление допускается исключительно в соответствии с нормативным актом. Среди публично-правовых признаков концессии следует выделить закрепление в них общественных интересов, представителем которых выступает государство. По соглашению коммерческая структура обязана подчиняться им, то есть обеспечивать непрерывность предоставления услуг, равенство тарифов, общедоступность, исключать дискриминацию потребителей.

Области распространения концессий

Наибольшую популярность в мировой практике такие соглашения получили в инфраструктурных отраслях. В этих секторах необходимо интенсивное инвестирование и приток высококвалифицированных кадров. В настоящее время обозначилось три основных вида концессий:

На уже действующие объекты.
На сооружение или модернизацию инфраструктуры.
Передача объектов муниципальной или госсобственности в управление.

В рамках указанных видов возможны формы концессионных соглашений, базирующиеся на разном сочетании правомочий, а также допустимых пределов конкретной инвестиционной и предпринимательской деятельности.

Ситуация в России

В РФ нормативный акт о концессионных соглашениях вступил в силу с 2005 г. Однако в настоящее время такое сотрудничество не получило своего развития. Основной причиной такой ситуации эксперты называют недостаточную защищенность прав пользователя. Риск, который несет коммерческая организация, касающийся непосредственно его деятельности в рамках соглашения, отягощается существующей обязанностью вносить высокую концессионную плату. Вместе с тем неустойка за нарушение условий соглашения пользователем в нормативном акте не установлена. В настоящее время продолжается обсуждение поправок к закону, которые могли бы простимулировать возникновение концессионных отношений в России.

Соглашение о разделе продуктов

Данная форма отношений между коммерческими структурами и госорганами имеет некоторые черты концессии. Однако это соглашение имеет ряд особенностей. Отличия состоят в первую очередь в конфигурации отношений собственности. По права на созданную частным партнером продукцию остаются у него. По договору о разделе результатов деятельности ему остается только их часть. Порядок и условия передачи прав оговариваются специальным соглашением.

Дополнительно

Наибольшую популярность приобрело государственно-частное партнерство в образовании. Так, в настоящее время ведется работа по внедрению системы Распространяется такая форма ГЧП в Санкт-Петербурге и Москве. Она предполагает задействование производственных компаний в процессе подготовки высококвалифицированных сотрудников. Обучение при этом осуществляется без отрыва от производственной деятельности.

Еще одной распространенной формой взаимодействия выступает государственно-частное партнерство в здравоохранении. Речь преимущественно об объектах рекреации, санаторно-курортном секторе. В течение последних нескольких лет формы частно-государственного партнерства стремительно развиваются. Изначально концессионные соглашения применялись при сооружении автостоянок, автострад, обеспечении теплоснабжения. Сегодня все большее распространение сотрудничество приобретает в оборонной области, секторе транспортных услуг, культурно-просветительской сфере. При реализации программ используются различные механизмы взаимодействия власти и коммерческих организаций. Они дифференцируются в соответствии с объемом правомочий собственности, финансовых обязательств участников, принципами распределения рисков, а также ответственности за выполнение тех или иных видов работ.

Для дорожных проектов государственно-частного партнёрства в России 2014 год юбилейный. Около 10 лет назад в стране активно начала развиваться популярная в мире схема сотрудничества властей с бизнесом. Отправной точкой для этого в РФ стала разработка законопроекта «О концессионных соглашениях», который приняли в 2005 году.

Портал «ДорИнфо» выбрал десятку наиболее известных и крупных объектов, которые возведены, строятся, проектируются или планируются к реализации по схеме ГЧП. Конечно, таковых в российских регионах уже гораздо больше и все они важны. В материале же собрана информация о тех из них, которые, по мнению редакции, стали знаковыми не только для своего региона, но и в целом для страны.

1. Западный скоростной диаметр, Санкт-Петербург

ЗСД - это первая в России платная скоростная городская магистраль. Более того, один из крупнейших в мире примеров государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства. Обоснование инвестиций для возведения магистрали началось в 1997 году, в 2005 году приступили к строительству I очереди ЗСД.

Южный участок ЗСД (в районе Благодатной улицы до набережной реки Екатерингофки) открыли в октябре 2012 года. Практически через год в действие ввели и северный участок магистрали (от Приморского проспекта до трассы «Скандинавия»). В августе 2013 года его открывал президент России Владимир Путин.

Автодорога пройдет по территориям Московской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областям в обход всех населенных пунктов. Она практически параллельна существующей трассе М-10, за исключением нескольких точек пересечения с ней.

Строительство автомагистрали М-11 «Москва – Санкт-Петербург» идет в несколько этапов, каждый из которых является самостоятельным инвестиционным проектом. Первый участок трассы М-11 в обход . Готовится к введению в эксплуатацию 23 декабря и еще один участок – обход Химок. Новая скоростная дорога «Москва - Санкт-Петербург» будет целиком построена в 2018 году.

5. Центральная кольцевая автомобильная дорога, Московская область

Грандиозный по своим масштабам и капиталовложениям проект планируют реализовать к 2018 году – возвести ЦКАД. Магистраль, которая, по мнению заказчика – ГК «Автодор», ляжет в основу опорной сети скоростных дорог Российской Федерации, станет частью международных транспортных коридоров и в корне изменит транспортные потоки Московского региона и европейской части России.

Проект ЦКАД вызвал немало споров по поводу соотношения цены и эффективности среди транспортников, экологов и автомобилистов. Но, несмотря на противоречивые мнения, торжественная церемония закладки памятной капсулы, знаменующей начало строительства .

Проект строительства «Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области А-113» состоит из пяти пусковых комплексов, которые реализуют по принципу государственно-частного партнерства. Общая протяженность Центральной кольцевой составит 529,9 км.

Стоимость ЦКАД оценена примерно в 300 млрд. рублей, из которых 150 млрд. - средства Фонда национального благосостояния. Проезд по первой, третьей и четвертой секциям ЦКАД будет платным - 2,32 рубля за километр. Пятая секция, так называемый Звенигородский ход, соединяющая скоростную трассу М-11 «Москва - Санкт-Петербург» и трассу М-3 «Украина», будет бесплатной. Завершить строительство пусковых комплексов №1, №3, №4, №5 планируется в 2018 году. Возведение второго .

6. Мосты через реку Кама и Буй, Удмуртия

Концессионный проект по строительству моста через Каму на форуме «Инвестиции в России» вошел в тройку лидеров в номинации «Государственно-частное партнерство: сделка 2013 года». После долгих поисков инвестора соглашение о возведении объекта было подписано в октябре 2013 года. Осенью того же года в Удмуртии началось строительство моста через Каму.

Помимо строительства моста через Каму в районе Камбарки в рамках реализации этого же проекта мостовики возведут неподалеку переправу через реку Буй. Общая стоимость двух мостов оценена почти в 14 млрд. рублей. Из них 10 млрд. 84 млн. выделяет концессионер, 2 млрд. 560 млн. предоставляет инвестиционный фонд России и 1 млрд. 343 млн. – это .

Завершить возведение мостов планируется в 2016 году. При этом рабочее движение по сооружениям могут открыть уже в 2015 году.

7. Путепровод, Рязань

Первый платный путепровод в России построил частный инвестор в Рязани. Сооружение было возведено через железнодорожные пути и открыто для проезда в декабре 2012 года.

Рязанский путепровод соединил два микрорайона - Соколовка и Дашково-Песочня. Последний относится к активно развивающейся территории, где количество автомобилей в перспективе увеличивается.

Инвестор за полгода вложил в строительство путепровода 252 миллиона рублей и возвращает затраты с помощью платы за проезд. Срок окупаемости проекта, по оценкам инвестора, - 10-15 лет. А через 20 лет компания передаст путепровод в собственность муниципалитета. Альтернативная бесплатная дорога .

8. Плата за проезд по федеральным трассам с «12-тонников»

В этом году, наконец, стала известна компания, которая реализует первый и нестандартный для России проект по введению платы за проезд по федеральным дорогам для автомобилей массой свыше 12 тонн.

Конкурс на право заключения концессионного соглашения был объявлен в сентябре 2013 года. В том же месяце Федеральное дорожное агентство провело Road Show проекта. После чего Росавтодор не единожды продлевал срок подачи конкурсных предложений по реализации «Системы взимания платы с 12-тонников». Сам же срок введения платы за проезд по федеральным дорогам для «12-тонников» был в конечном итоге перенесен с 1 ноября 2014 года на 15 ноября 2015 года.

А в августе 2014 года Федеральное дорожное агентство отменило открытый конкурс на создание системы взимания платы, сообщив, что проект будет реализован на других условиях. Их должно было

Решение главного исполнительного органа страны не заставило себя долго ждать. Премьер-министр РФ Дмитрий Медведев подписал распоряжение о назначении оператора системы взимания платы 29 августа. Им стала компания «РТ-Инвест». Она-то и реализует в России нашумевший проект о взимании платы с 12-тонников за проезд по федеральным трассам. При этом представитель компании подтвердил возможность увеличения платы за километр проезда по федеральным трассам с 3,5 рубля до 3,73 рубля.

9. Мост через реку Лена, Якутия

Еще более многострадальным, как оказалось впоследствии, стал проект строительства моста через Лену в Якутии, который должен обеспечить круглогодичную бесперебойную поставку грузов на Дальний Восток. Хотя сначала дела для жителей региона вечной мерзлоты, где и собирались возводить долгожданный мост, шли вполне оптимистично.

В апреле 2014 года Росавтодор объявил победителя концессионного конкурса на строительство моста Им стал консорциум ООО «Транспортные Концессии (Саха)». В состав консорциума во главе с ООО «Транспортные концессии (Саха)» вошли ОАО «Банк ВТБ», ОАО «УСК «Мост», ОАО «Бамстроймеханизация», ОАО «Институт «Стройпроект». Свои письма поддержки консорциуму также предоставили компании, чей опыт, компетенции и ресурсы могли быть привлечены участником в ходе реализации проекта. Среди них Vinci Concessions, ЕБРР, РФПИ, Банк ВТБ, «Газпром-банк», Международная финансовая компания IFC. Стоимость строительства мостового перехода через Лену оценивалась в 47 млрд. рублей.

Однако победителю и всем, кто его поддержал, пока так и не суждено осуществить столь масштабный проект. В марте вице-премьер правительства РФ, полпред в Дальневосточном федеральном округе Юрий Трутнев высказал сомнение в прозрачности проведения и выбора участников конкурса на строительство мостового перехода через реку Лену.

А с мая 2014 года в СМИ стали появляться новости о том, что реализация проекта может быть отложена. Власти Якутии неоднократно говорили, что региону крайне необходим мостовой переход через Лену, и даже предложили средства от продажи доли акций «АЛРОСА» Министр транспорта Максим Соколов уверял, что его ведомство будет отстаивать мост через реку Лена.

Но в ноябре президент России Владимир Путин сказал, что проект моста через Лену в Якутии должен быть не только социальным, но и экономически обоснованным и целесообразным. И уже в начале декабря 2014 года министр транспорта России Максим Соколов заявил, что решение по проекту строительства моста

10. Кольцевая автодорога, Владивосток

В ближайшее время в Приморье, возможно, появится самое восточное дорожное кольцо России – . Проект объездной дороги вокруг Амурского залива начали разрабатывать еще в 70-х годах прошлого века. Но распад СССР нарушил все планы. В последние годы власти города активно заговорили о реализации проекта Владивостокской кольцевой автодороги.

На совещании в октябре 2013 года компания-подрядчик (ЗАО «Институт Гипростроймост - Санкт-Петербург»), занимающаяся проработкой ВКАД, предложила два варианта прохождения магистрали. Первый вариант - низководный мост вдоль побережья Амурского залива – предполагает высокоскоростную магистраль без светофоров и перекрёстков. Второй - городская дорога по берегу - включает в себя расширение существующих улиц и более низкую скорость движения. Позже был выработан компромиссный третий вариант. В нём трасса вдоль Амурского залива проходит частично и по берегу, и по акватории.

Мэр Владивостока поручил подготовить укрупненный расчёт стоимости и визуализировать предложенные варианты. Строительство дороги специалисты оценивают ориентировочно в 30-40 млрд. рублей.

Летом 2014 года полномочный представитель президента РФ в ДФО Юрий Трутнев предложил привлечь к . О своей готовности принять участие в проекте на условиях концессии на 20 лет уже заявили китайские инвесторы.

Подготовила Марина Костюкевич

Фото из архива «ДорИнфо» и открытых источников Интернета.

Юрьева Татьяна Владимировна
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой управления проектами и программами
Россия, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
[email protected]

Аннотация

Рассматривается механизм функционирования проектов государственно-частного партнерства в современной экономике. Проанализирована мировая практика реализации проектов на основе принципов государственно-частного партнерства. Определены основные тенденции развития проектов государственно-частного партнерства на региональном и местном уровнях.

Ключевые слова

Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, региональный проект государственно-частного партнерства.

Рекомендуемая ссылка

Юрьева Татьяна Владимировна

Проекты государственно-частного партнерства в России и в зарубежных странах// Региональная экономика и управление: электронный научный журнал . ISSN 1999-2645 . — . Номер статьи: 4833. Дата публикации: 2016-12-12 . Режим доступа: https://сайт/article/4833/

Jur"eva Tat"jana Vladimirovna
Doctor of Economics, professor, Head of the Department of project and program management
Russia, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
[email protected]

Abstract

The article deals with the mechanism of functioning of public-private partnership in the modern economy. Is analysed the world practice implementation of projects on the principles of a-public-private partnerships. It’s shown the main trends in the development of public-private partnership projects at the regional and local levels.

Keywords

Public-private partnerships, municipal-private partnership, regional project of public-private partnership.

Suggested Citation

Jur"eva Tat"jana Vladimirovna

Projects of public-private partnerships at regional level. Regional economy and management: electronic scientific journal. . Art. #4833. Date issued: 2016-12-12. Available at: https://сайт/article/4833/

Введение

На фоне активного роста общественных потребностей, ограниченности финансовых ресурсов государства возрастает потребность в проектах, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП) и муниципально-частного партнерства (МЧП). Реализация таких проектов является одним из важнейших факторов развития производственной и социальной инфраструктуры, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности региона и страны в целом.

Механизм выполнения проектов ГЧП и МЧП активно исследуется в России и в зарубежных странах. Различные аспекты данной проблемы нашли свое отражение в работах таких российских авторов как А.А.Алпатов, Г.А. Борщевский, В. Г. Варнавский, А. Г.Зельднер, Н.А. Игнатюк, В.Н. Иванов, В. А. Кабашкин, В.Ю. Катасонов, В.В. Максимов и др. Среди зарубежных исследователей следует выделить труды Э. Аткинсона, Дж. Делмона, Э. Р. Йескомба, В.Каттари, В.В. Кнауса, М.К. Льюиса, Ф. Марина, У. Смита, Г. Таллока, Э. Фаркухарсона др.

В научных публикациях в центре внимания находится экономическое содержание термина «государственно-частное партнерство», предпосылки становления и развития такой формы взаимодействия публичных и частных партнеров в современной экономике. Выявлены и подробно исследованы типы, формы и механизмы реализации ГЧП. Проанализирована специфика реализации проектов ГЧП в отдельных отраслях и сферах экономики. Однако до сих пор остаются недостаточно изученными различные аспекты разработки и выполнения проектов ГЧП на региональном и местном уровнях. Решение данной проблемы представляется актуальным в связи с тем, что значительная часть проектов ГЧП являются региональными или муниципальными проектами, определяющими во многом качество жизни населения конкретного региона или города.

1. Механизм функционирования проектов на принципах ГЧП

Изучение научной литературы по различным аспектам ГЧП позволяет сделать вывод, что существует большое количество определений ГЧП. В наиболее общем виде определение ГЧП дано в документах Всемирного банка. В соответствии с ним под ГЧП понимаются договорные отношения, оформленные в виде соглашения между государством и частной компанией на предмет производства чего-либо или оказания каких-либо услуг. Соглашение заключается в целях привлечения дополнительных инвестиций для реализации проекта, а также с целью повышения эффективности государственного бюджетного финансирования.

В нормативно-правовых документах США под ГЧП понимается соглашение, закрепленное в договорной форме, которое заключают между собой государство и одна либо несколько частных компаний. Это соглашение дает право частным компаниям принимать участие в реализации государственных публичных функций и иметь право собственности на государственное имущество. Соглашение на предмет реализации проекта ГЧП обычно предусматривает наличие контракта, предметом которого чаще всего выступают определенного виды общественные блага. Основные права собственности, даже при передаче частного права собственности частной компании остаются за государством.

Большое внимание пониманию сущности ГЧП, его функциям в современной экономике уделяется в странах Европейского Союза (ЕС). В Великобритании, являющейся лидером реализации проектов на принципах ГЧП, такая форма взаимодействия публичных и частных партнеров рассматривается как важнейший инструмент государственной стратегии.

В российской научной литературе наблюдаются различные подходы к определению ГЧП. Проанализировав и обобщив их, можно сделать вывод, что под ГЧП рассматриваются юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих публичное значение.

Российское федеральное законодательство, опираясь на накопленный мировой опыт, определяет ГЧП и МЧП как особую форму взаимодействия публичных и частных партнеров, оформленную юридически в виде контракта или соглашения на определенный отрезок времени. Результат такого взаимодействия выражается в привлечении дополнительных частных инвестиций в экономику, обеспечении доступности и роста качества общественных благ, оказываемых населению .

ГЧП является эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов. Это альтернатива, как государственному предпринимательству, так и полной передаче соответствующей хозяйственной деятельности в частный сектор, в том числе через приватизацию соответствующих активов.

Приоритетными направлениями реализации проектов ГЧП являются: развитие производственной и транспортной инфраструктуры; модернизация жилищно-коммунального хозяйства; развитие инновационной инфраструктуры, стимулирование наукоемких производств; поддержка высшего образования и системы переподготовки кадров; модернизация здравоохранения; обеспечение консалтинговой поддержки деятельности малого и среднего бизнеса и др.

Проекты ГЧП реализуются на основе проектного финансирования, механизм которого в мировой практике позволяет привлекать для осуществления крупных инвестиционных проектов средства различных финансово-кредитных структур на основе сложных схем долгосрочного перекрестного финансирования, гарантий, ответственности, перераспределения рисков и т.д. В основе проектного финансирования лежит принцип финансирования проектов за счет прибыли, которая будет получена специально создающейся структурой (обычно проектной организацией) в ходе реализации проекта.

В мировой практике сложилось большое разнообразие различных форм, моделей, типов и вариантов взаимного сотрудничества государства и частного сектора. В научно-практической литературе, посвященной ГЧП, приводятся классификации основных схем ГЧП. Наибольшее распространение получила классификация, включающая пять базовых моделей сотрудничества государства и частного сектора, различающихся особыми формами собственности, финансирования и управления. Это: модель оператора; модель кооперации; модель концессии; модель договорная; модель лизинга. На практике указанные формы встречаются в чистом виде редко, как правило, функционируют смешанные модели, различающиеся в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ и т.д.

Проекты ГЧП реализуются в различных организационно-правовых формах. Наиболее распространённой формой является концессия (концессионное соглашение). Государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, уполномочивает частный бизнес выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения. На условиях, отраженных в концессионном соглашении, концессионер вносит плату за пользование государственной или муниципальной собственностью. Интерес частного партнера к таким проектам возникает только в случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности на вложенный капитал. Срок концессионных соглашений, как правило, длительный — от10 до 30 лет.

Все чаще участники партнерства используют такую форму как «контракт жизненного цикла» (от английского «Life Cycle Contract»), являющейся разновидностью концессии. Ее суть заключается в том, что публичный партнер в лице органа государственной или муниципальной власти заключает с частным партнером соглашение о проектировании, строительстве и эксплуатации объекта соглашения в течение его жизненного цикла. Привлечение финансовых ресурсов в проект осуществляется частным партнером на условиях проектного финансирования посредством специальной проектной компании. Публичный партнер не является инвестором проекта, а лишь оплачивает товары, работы и услуги, создаваемые после его ввода в действие. Все это стимулирует выполнение работ в рамках объекта соглашения на высоком качественном уровне, с соблюдением временных ограничений.

Еще одной формой ГЧП, которая часто применяется на практике, является соглашение о разделе продукции. Соглашения о разделе продукции применяются главным образом в сфере поисков, разведки и добычи минерального сырья и проведения других работ, связанных с этим видом деятельности.

2. Мировая практика реализации проектов ГЧП

В настоящее время проекты ГЧП оказывают существенное влияние на достижение стратегических целей социально-экономического развития страны в целом и ее отдельных регионов. Разработка и реализация проектов на принципах ГЧП осуществляется во многих развитых и развивающихся странах. Наиболее успешно проекты ГЧП реализуются в таких странах как Великобритания, США, Ирландия, Израиль, Франция, Италия, Германия, Япония. Признанными лидерами в области государственно-частных проектов являются США, Великобритания, Франция и Германия. Проекты ГЧП реализуются во многих отраслях и областях экономики, но преимущественно такие проекты сосредоточены в сфере инфраструктуры, ЖКХ, строительства и реконструкции дорог, образования, здравоохранения.

Изучение статистических данных, публикуемых европейским центром ГЧП, показывает, что в странах ЕС за последнее десятилетие несколько сократилось количество проектов, реализуемых на принципах ГЧП (рисунок 1).

Рисунок 1. Количество проектов ГЧП, достигших завершения, в странах ЕС в 2009-2015 годах

В тоже время стоимостная оценка проектов практически не изменилась за 2009-2015 гг. Средняя стоимость проектов ГЧП, достигших стадии закрытия, в 2015 году составила 15.6 млрд. евро, что на 17% ниже по сравнению с 2014 годом (18.7 млрд. евро). В 2015 году были завершены пять крупных проектов, по сравнению с двумя проектами в 2014 году. Их совокупная стоимость составила около 62 % от общей стоимости проектов ГЧП на европейском рынке. Три крупных проекта ГЧП реализуются в Турции (строительство аэропорта, двух медицинских центров). Один крупный проект выполняется во Франции (строительство порта) и один проект в Нидерландах (строительство морского шлюза). Государство принимало участие в оплате более 85 % проектов ГЧП .

Турция является лидером по стоимости проектов ГЧП (9,2 млрд. евро) по итогам 2015 года. Далее следует Великобритания и Франция. По количеству завершаемых проектов сохраняет лидерство Великобритания, здесь в 2015 году закончено 15 проектов против 24 в 2014 году.

Что касается отраслевой принадлежности проектов ГЧП, реализуемых в ЕС, то лидером остается транспортный сектор, на который приходится свыше 60 % от общей рыночной стоимости всех проектов. Проекты в сфере здравоохранения являются вторыми в стоимостном выражении. Третье место занимает образование. По такому критерию как количество завершенных проектов ГЧП в 2015 году лидирует образование (15 проектов), далее транспорт (12 проектов) и здравоохранение (10 проектов).

Из общего количества проектов ГЧП в странах ЕС, завершенных в 2015 году (49 проектов), более 40 % (20 проектов) были выполнены с учетом предоставления финансовых средств институциональными инвесторами (страховые компании, пенсионные фонды) посредством различных финансовых моделей. В целом, институциональные инвесторы предоставили около 1,2 млрд. евро (2,8 млрд. евро в 2014 году) участникам европейского рынка проектов ГЧП. При этом сроки погашения задолженности составили в среднем 25 лет (максимум – 31 год). Задолжниками институциональных инвесторов являются восемь стран: Великобритании, Бельгия, Дания, Франция, Ирландия, Финляндия, Турция и Нидерланды. Следует отметить, что сохраняется важная роль организаций ЕС, национальных правительств и государственных финансовых учреждений (национальных или наднациональных) в финансировании ряда проектов ГЧП. Например, проект по созданию электронного документооборота в судах Греции, осуществлялся при существенной финансовой поддержки со стороны ЕС. Европейский инвестиционный банк профинансировал 11 проектов ГЧП, общая сумма кредитования составила 1,2 млрд. евро. Другие международные финансовые институты, такие как Европейский банк реконструкции и развития, также участвовали в финансировании крупных проектов ГЧП .

3. Региональные и муниципальные проекты ГЧП в Российской Федерации

Особое место занимают проекты ГЧП, реализуемые на региональном и муниципальном уровне, поскольку посредством них удается во многом удовлетворить потребности населения в общественных благах и услугах качественно нового уровня.

По данным на конец 2016 года в российской экономике на принципах ГЧП реализуется около 900 проектов, по которым заключены соответствующие соглашения. В результате на различных стадиях реализации находится более 1300 проектов. Суммарный объем частных инвестиций превышает 640,0 млрд. руб. Основная доля проектов ГЧП приходится на муниципальный уровень — 86,7% от общего количества проектов. Региональный и федеральный уровень составляют соответственно 11,9 % и 1,4 % (рисунок 2).

Рисунок 2. Проекты государственно-частного партнерства в Российской Федерации и их основные характеристики в 2015 году

Количество проектов ГЧП, прошедших стадию коммерческого закрытия, существенно увеличилось за 2013-2015 годы с 86 до 875 проектов. Среднегодовой темп роста числа проектов ГЧП в России, прошедших стадию коммерческого закрытия, составляет 115 %. Преимущественно проекты ГЧП реализуются в сфере транспорта, энергетики и жилищно-коммунального хозяйства. Около 16% проектов, выполненных на основе механизма ГЧП, приходится на социальную сферу, при этом их основная часть сосредоточена в здравоохранении.

Как отмечалось ранее, проекты ГЧП в мировой практике осуществляются посредством проектного финансирования. В Российской Федерации есть проекты ГЧП, которые выполняются исключительно на основе частных инвестиций. В тоже время можно выделить проекты ГЧП, в которых доля государственных бюджетных средств достигает 90 и более процентов.

В России основная форма проектов ГЧП реализуется в форме концессии. На региональном уровне часто используется соглашение о ГЧП в целях реализации проектов преимущественно в социальной сфере. На региональном и муниципальном уровне также реализуются проекты на основе договорных обязательств, обязательств частного партнера по финансированию на стадии капитальных инвестиций, долгосрочных обязательства сторон и распределения рисков и ответственности сторон в рамках ведения проекта ГЧП. Кроме того, используется контракт жизненного цикла.

Отраслевая характеристика регионального рынка проектов ГЧП показывает, что последние в основном сосредоточены в социальной сфере (здравоохранение), транспортной и коммунальной инфраструктурах. Появляются проекты в таких сегментах как железнодорожный и общественный транспорт общего пользования, в системе контроля безопасности ПДД, весогабаритного общественного порядка и др.

Рисунок 3. Отраслевая структура региональных проектов ГЧП в России в 2015 году,

Следует отметить, что проекты ГЧП неравномерно распределены по российским регионам. Наибольшее количество проектов ГЧП ведется в таких регионах как г. Москва, Санкт-Петербург, Самарская область и др. В тоже время есть регионы (Республика Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесская Республика, Чукотский автономный округ и др.) в которых такие проекты отсутствуют или ведутся в минимальном количестве и часто имеют невысокое качество проработки.

В связи с недавним введением законодательства о государственно-частном партнёрстве и муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации на федеральном уровне, перед органами государственной власти регионов поставлена задача приведения регионального законодательства в соответствие с нормами федерального закона о ГЧП. В настоящее время такая работа уже проведена в 33 субъектах Российской Федерации.

В целях усиления места и роли проектов ГЧП в развитии регионов введен специальный комплексный показатель «Уровень развития государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации». Разработана и введена специальная методика расчета указанного показателя, учитывающая воздействие следующих факторов: развитие институциональной среды субъекта Российской Федерации в сфере ГЧП; нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП в субъекте Российской Федерации; опыт реализации проектов ГЧП в субъекте Российской Федерации.

Заключение

Становление и развитие проектов ГЧП является реальной предпосылкой роста инвестиционной и социальной привлекательности российских регионов, укрепления их конкурентоспособности, формирования положительного образа страны и отдельных регионов. В связи с этим большое внимание должно быть уделено наличию необходимых профессиональных компетенций в области проектного управления у государственных и муниципальных служащих, формированию и развитию региональных команд, способных управлять проектами на основе современных стандартов и технологий . Существенное внимание следует уделить организационной структуре проектной деятельности, ее эффективному взаимодействию с имеющейся системой управления.

Библиографический список

Федеральный закон N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 года
ГЧП в цифрах: Единая информационная система государственно-частного партнерства в РФ. Центр развития ГЧП при поддержке Министерства экономического развития РФ. URL.: http://pppi.ru
Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015–2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП» /Ассоциация «Центр развития ГЧП», Министерство экономического развития Российской Федерации. – М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. – 36 с.
Проектный менеджмент в структуре современного менеджмента //Управление экономическими системами. Электронный научный журнал. – 2016. — № 11 (93).

References

Federal Law N 224-FZ «On public-private partnership, municipal-private partnership in the Russian Federation and the Introduction of Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» dated July 13, 2015 .
PPP in figures, uniform information system of public-private partnership in the Russian Federation. Centre for the development of public-private partnership with the support of Ministry of Economic Development . URL.: http://pppi.ru
Study «Development of public-private partnership in Russia in 2015-2016. Rating regions by the level of development of PPPs » . Association» PPP Development Centre «, Ministry of Economic Development of the Russian Federation. Association «Centre for PPP development», 2016. 36 p.
Yurieva T.V. Project management in structure of modern Management . Management of Economic Systems. Electronic scientific journal. № 11 (93)
Market Update, Review of the European PPP Market in 2015. , March, 2016. URL.: http://www.eib.org/epec/library/epec_market_update_2015_en2
Market Update, Review of the European PPP Market in 2014. , March, 2015. URL.: http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2014_h1_en.pd
Market Update, Review of the European PPP Market in 2013. , March, 2014. URL.: http://www.eib.org/epec/resources/publications/epec_market_update_2013_en.pdf
Market Update, Review of the European PPP Market in 2011. , September, 2012. URL.: http://www.eib.org/epec/resources/epec_market_update_2011_en_web.pdf
Market Update, Review of the European PPP Market in 2010. , April, 2011. URL.: http://www.eib.org/epec/resources/epec-market-update-2010-public.pdf

ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.

С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей - в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты - не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

Формы ГЧП

ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Соглашения о разделе продукции (СРП) - форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние - источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

Проблема собственности в государственно-частных партнерствах

В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты - инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.

Отсутствие в России основной формы ГЧП - концессий - обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

ТАСС-ДОСЬЕ. 2 марта 2017 г. Министерство экономического развития, курирующее инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства (ГЧП), подвергло критике претензии Федеральной антимонопольной службы (ФАС) к ряду крупных концессионных соглашений.

В частности, ФАС аннулировала результаты открытого конкурса по строительству автомобильной дороги Стерлитамак - Кага - Магнитогорск, сославшись на то, что эта концессия подразумевала такую плату концедента, при которой инвестор фактически не нес собственных расходов на проект.

Что такое ГЧП

Государственно-частное партнерство - схема реализации инвестиционных проектов (преимущественно, в области инфраструктуры) на взаимовыгодных условиях для бизнеса и государства. Государство получает функционирующий объект, экономя на финансировании его строительства или реконструкции, предприниматели - зарабатывают средства на последующей эксплуатации объекта.

ГЧП может быть реализовано в различных формах. Обычно частная компания строит или реконструирует объект за свой счет, а потом получает право эксплуатировать его в течение определенного срока на безвозмездной основе (при этом объект формально остается в собственности у государства). Такая форма называется концессией.

Однако существуют и другие виды ГЧП. Например, построенный объект может на какое-то время оставаться в собственности у компании-строителя; либо после сдачи объекта частный партнер может получать субсидии от государства на функционирование объекта или наоборот - перечислять государству часть полученных средств от его эксплуатации. Юридический механизм концессий и ГЧП не прописан в Гражданском кодексе РФ.

Основополагающие документы для них - это закон "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005 г., а также "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации" от 13 июля 2015 г. Однако некоторые из проектов ГЧП реализовывались и на другой правовой базе, например, на основе закона "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" (от 17 июля 2009 г.) или на местном законодательстве. Одним из первых свои собственные законы о ГЧП начал принимать Санкт-Петербург (в 2004 г.).

Плата концедента

Согласно российскому закону "О концессионных соглашениях", концедент (в данном случае - государство-заказчик) может выплачивать определенную сумму партнеру-участнику концессионного соглашения. Этот механизм требуется для реализации проектов с низкой инвестиционной привлекательностью, например, социальных объектов, на которых концессионер не сможет зарабатывать после их сдачи в эксплуатацию.

Согласно вступившим в силу с 1 июля 2015 г. поправкам в закон о концессиях, было разрешено заключать соглашения, в которых концессионер одновременно получает плату концедента и взимает сбор за пользование готовым объектом. Ранее это было запрещено. Закон не оговаривает пороговые значения для размеров платы концедента. Однако в ФАС считают, что контракты, по которым все расходы на строительство и эксплуатацию системы будет возмещать государство, являются нарушением закона о госзакупках.

Реализованные проекты

Впервые схема ГЧП в современной России была реализована при строительстве современной станции аэрации в московском Южном Бутове. Она была построена в 1998 г. немецкой фирмой SHW Holter Wassertechnik. Компания в течение 12,5 лет была собственницей станции и получала средства за ее эксплуатацию, а затем передала ее городу.

Среди наиболее известных проектов, реализованных или строящихся по схеме концессии или ГЧП в России: платные автомагистрали Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге, трасса Москва - Санкт-Петербург, а также системы взимания платы с грузовых автомобилей "Платон".

Статистика

Всего, по данным Единой информационной системы ГЧП (www.pppi.ru), в России по состоянию на март 2017 г. зарегистрированы 1 тыс. 340 проектов государственно-частного партнерства, из них были успешно реализованы (выведены на этап эксплуатации) 426.

Основная часть текущих проектов ГЧП созданы в коммунальной сфере - 901. В сфере энергетики - 133, транспорта - 81, остальные проекты - в области социальной инфраструктуры.

Общий объем частных инвестиций в ГЧП - 700 млрд руб., из них 440 млрд направлены на проекты регионального уровня.

Критика

1 марта 2017 г. в интервью журналистам глава ФАС Игорь Артемьев заявил, что ряд ГЧП в России являются "имитацией концессии", поскольку все расходы концессионера компенсируются за счет бюджетов платой концедента, при этом частная компания не вкладывает своих средств.

Как пояснил ТАСС замглавы ФАС Рачик Петросян, ГЧП может использоваться как механизм для обхода госзакупок. Именно по этой причине ФАС в январе 2017 г. аннулировал результаты конкурса на строительство дороги Стерлитамак - Магнитогорск. Отвечая на вопрос о том, подпадает ли под это определение концессия по системе "Платон" и будет ли она пересмотрена, глава ФАС сказал, что ведомство может "посмотреть и ее".

Критикуя слава Артемьева, заместитель министра экономического развития Станислав Воскресенский заявил, что подобные заявления ФАС представляют угрозу для всего механизма ГЧП. В "Роставтодоре" подчеркнули, что подход антимонопольной службы "блокирует запуск новых проектов в транспортной сфере".